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湖南省偏遠山區農村公路建設存在的問題及對策

近幾年來, 我國農村交通狀況得到了很大改善, 但是在數量和質量上仍然難以滿足農村經濟發展, 與社會主義新農村建設的要求相距甚遠。為此, 筆者對偏遠地區農村的公路建設所存在的問題進行了分析, 并提出了一些對策。

1 偏遠山區農村公路建設的現狀及存在的問題

1.1 農村公路總量不足, 通達深度不夠。到2005 年底, 我國還有70 個鄉鎮、近4 萬個建制村不通公路, 近1 萬個鄉鎮、30 多萬個建制村不通瀝青路和水泥路, 農村公路中砂石路占70%,缺橋少涵的問題比較普遍。根據本人對湖南省安化縣南金鄉的調查, 其24 個行政村中有3 個村不通公路, 18 個村不通油路。

1.2 農村公路路面質量差, 技術等級低。目前, 就我國農村公路來說, 路面鋪裝率和技術等級低, 公路質量差, 特別是一些偏遠山區的農村。交通部印發的《農村公路建設指導意見》文件中明確規定了各類路面結構層最小厚度值, 但是根據筆者對湖南省安化縣南金鄉公路路段所做的調查顯示, 路面結構厚度最薄的只有30mm, 最厚的有50 余mm, 多數路面總厚度≤40mm。沒有達到規定的要求。

1.3 農村公路養護管理機制不健全。目前路政管理還未觸及村道, 農村公路養護政策不完善、鄉村公路養護管理機制不健全、不規范, 失養現象很普遍。特別是一些偏遠山區農村, 由于農村公路由當地交通部門負責養護, 而偏遠山區財政非常緊張, 交通局劃拔的養護費用也常常被當作當地交通局工作人員的工資和辦公經費, 根本就沒有資金購買養護機械, 致使養護水平和機械化水平低, 再加上農村公路上行使的車輛增多以及不規范的超載運輸和自然災害, 造成農村公路建設滯后、破壞受損,有路不通, 通而不暢。

1.4 抗災能力弱。農村公路中有的路段沒有做排水處理, 遇到雨雪天氣道路難以通行。加上公路無人維修, 遇到洪澇災害, 對路面就會造成很大的損壞, 抗災能力很差。

2 偏遠山區農村公路建設存在問題的原因分析

2.1 政府責任不明確。由于中央政府與地方政府目標的不一致, 從而導致了中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理。根據財政分權理論, 中央政府主要負責全國性公共產品的提供, 地方政府則負責地方性公共產品的提供。但實際中, 中央與地方在農村公共產品供給的責任劃分上界定不清晰, 中央政府把有些事權下放得過低。

自從我國1994 年實行分稅制改革以來, 地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降, 從1993 年的78%下降到2004 年的45.1%; 中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升, 從1993 年的22%上升到2004 年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化,一直徘徊在70%左右的水平。這說明地方政府用45%的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責任。在農村公路基礎設施方面, 中央政府只是撥一定數額的資金, 而整個修建、養護過程都是由地方政府來負責, 這就使得地方政府在修建、養護農村公路時財權與事權顯得明顯的不平衡。正是因為各級政府的財政權力與財政責任沒有明確劃分出來, 造成鄉鎮政府事權大于財權, 承擔了許多應該由上級政府承擔的責任, 如基礎教育、計劃生育等等, 這些公共產品具有較強的外溢性, 按公共產品有效供給要求應由中央政府承擔, 但這些事權卻由鄉級政府負責, 而中央政府卻沒有給予足夠的轉移支付, 主要靠鄉鎮的自籌解決, 也因此加重了農民的負擔, 導致了農村公共資源配置低效, 公共產品供給不足。

2.2 財政投入不夠。資金短缺是制約我國農村公路建設的關鍵因素。長期以來, 在城鄉分割的二元經濟結構和城鄉分隔的二元戶籍制度下, 我國形成了城鄉分離的二元公共產品供給制度: 城市實行的是由政府供給為主導的公共產品供給制度, 公共產品完全由政府保障, 并列入城市財政預算; 而農村實行的是以農民“自我供給”為主導的公共產品供給制度, 政府投入很少, 主要是由農民繳稅費和集資集勞自給自足解決。

2.3 農民積極性不高。農村公路是一種具有非競爭性和非排他性的公共產品, 所以使得農民不愿意或根本不會集資來修建公路, 況且公路修建好以后每個人的受益程度不一致, 也正是因為利益的不對稱性, 使得農村公路的修建只能靠政府來解決了。

2.4 協作困難。由于勞動力的抽調、任務的分配、資金的分擔等很難做到絕對公平, 所以農村修建公路組織起來困難重重,農民也難以齊心協力。

由于政府鼓勵農村勞動力轉移, 外出打工和從事非農業人口數量越來越多, 且以青壯年勞動力為主, 不少農戶甚至舉家外出。而且不少農戶認為修建公路應該完全由政府出錢雇用勞動力解決, 因此“等”、“靠”、“要”的意識較濃。這給籌勞修路、護路帶來了極大的困難。

新建農村公路向何處連接? 什么走向和線型? 需要因地制宜搞科學規劃, 達到節約建設成本、降低運行成本的目的, 但各村居民在決定建設公路時只從自身利益考慮, 扭曲了公路的整體規劃, 導致協作困難。

2.5 偏遠山區農村公路缺乏養護管理。一般的鄉村公路沒有專門的養護管理機制和養護人員, 只有年底或者是春節的時候,鄉政府或村里才會征集一些農民工來修補一下道路, 其它時候根本沒有人去管理和維修公路。

公路“三分建、七分養”, 農村公路也不例外。有關專家因此大聲疾呼:“農村公路三年不養, 政府的投資和老百姓的辛勤勞動就會白白浪費! ”

3 加快偏遠山區農村公路建設的對策

3.1 明晰責任主體, 強化公共財政建設。要打破“農村事情農民辦”的思想觀念, 將城市發展與農村發展等同看待, 雖然說農村公路建設是一種地方性的公共產品, 但是農村公路的建設必須堅持以地方為主、國家加大支持的原則。農村公路建設需要一個長期有效的投入機制, 拼盤投資方式只是一種加快建設的權宜之計, 建立一個長期有效的農村公路建設資金保障政策, 才是保證農村公路穩定發展的關鍵。2005 年, 我國用于城市基礎設施建設資金達2 萬多億元, 假如每年從城市基礎設施建設中拿出10%, 即2000 多億元用于支持農村基礎設施建設, 農村公路建設資金就有了可靠來源。

3.2 加強偏遠山區農村公路建設的整體規劃。農村公路建設要科學規劃, 統籌安排, 有序發展。既要盡力而為, 最大限度改善農村交通條件, 又要量力而行, 保持適度的建設規模。筆者認為偏遠山區農村公路建設整體規劃時有以下幾個方面需要考慮: (1)選擇最適合于當地需求的公路類型等級; (2)設計最適合于當地交通流量與運輸的公路; (3)農村公路修建時施工技術的選擇; (4)確定良好的養護隊伍。

同時, 修建農村公路時,要確定一個合理的標準, 注重環境保護和節約用地。

3.3 引入市場機制, 拓寬偏遠山區農村公路建設的融資渠道。資金問題一直是農村公路建設的主要瓶頸, 長期以來, 我國農村公路建設資金的主要來源是農民自籌資金。對于經濟發達的農村地區, 可能有能力集資建設農村公路, 但是對于偏遠山區一些經濟欠發達的農村地區, 遠遠不能滿足公路建設的資金需求。巨大的資金缺口使農村公路的融資方式不得不創新, 拓寬農村公路建設的資金渠道。有條件的地方, 結合資源開發, 運用市場機制, 實行誰受益誰開發的方針。

3.4 創新和完善偏遠山區農村公路的養護與管理體制。一是規范養護管理, 強化養護考核。各地方政府應該制定以組織機構、計劃實施、質量管理、安全管理、檢查驗收、目標獎懲為主要內容的《養護管理實施細則》, 實行合同約束、權責明確、獎懲分明、績效掛鉤的養護方式。

二是深化改革, 積極探索, 不斷創新養護管理模式。各地方政府、鄉鎮、村應結合本地實際情況, 開展農村公路養護管理方式的探索, 大膽創新農村公路管理體制, 主動聽取農民群眾的意見, 創新一些符合本村發展的養護管理模式。

三是建立農村公路養護基金。養護資金來源必須相對穩定, 否則, 農村公路的養護不會

有實質性的改變, 養護質量得不到保證。各地方政府應按照國務院辦公廳頌發的《農村公路管理養護體制改革方案》農村公路養護工程的資金水平不得低于以下標準: 縣道每年7000 元/km, 鄉道每年3500 元/km, 村道每年1000 元/km 的標準, 建立穩定的農村公路養護資金來源, 主要包括由汽車養路費、拖拉機養路費、摩托車養路費、車船使用稅和地方各級政府財政預算內資金構成的多元化的農村公路養護資金, 用于日常養護經費和大、中修經費。

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